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L'appalto pubblico è lo strumento principale attraverso cui il soggetto, Pubblica Amministrazione, realizza la domanda pubblica di beni e servizi per il raggiungimento dei suoi fini istituzionali. Nell'ambito di tale attività contrattuale si registra l‘intervento più profondo della normativa comunitaria. Ci si vuole, infatti, uniformare a criteri di efficienza, trasparenza e correttezza, nel rispetto della libera concorrenza tra gli operatori.

Tipologie di appalti pubblici
Il diritto comunitario ha suddiviso il mercato pubblico in quattro settori:

  • forniture
  • servizi
  • lavori
  • settori esclusi, oggi speciali. Sono tali il settore dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni.
Sono definiti "appalti pubblici di forniture", i contratti a titolo oneroso, aventi per oggetto l'acquisto, il leasing, la locazione, l'acquisto a riscatto con o senza opzione per l'acquisto di prodotti, conclusi per iscritto tra un fornitore (persona fisica o giuridica) ed una delle amministrazioni aggiudicatrici. Queste sono: lo Stato, gli enti locali, gli organismi di diritto pubblico, le associazioni costituite da detti enti od organismi di diritto pubblico.
Ai fini della Direttiva 93/37/CE sono "appalti pubblici di lavori", i contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta tra un imprenditore ed un'amministrazione aggiudicatrice, aventi per oggetto l'esecuzione o, congiuntamente, l'esecuzione e la progettazione di lavori.
Gli "appalti pubblici di servizi" sono contratti a titolo oneroso, conclusi per iscritto tra un prestatore di servizi ed un'amministrazione pubblica, aventi ad oggetto una prestazione di servizi.

Soglia comunitaria
Sono sottoposti alla disciplina comunitaria gli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato, al netto dell'imposta sul valore aggiunto, sia pari o superiore al controvalore in Euro di 5.000.000 DSP (art. 6 dir. 93/37/CE) ovvero pari a Euro 6.242.028; gli appalti di forniture e servizi di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 200.000 DSP (art. 5 dir. 93/36/CE e art. 7 dir. 92/50 CE) pari a Euro 249.681.

Procedure Le Direttive comunitarie indicano tre criteri di selezione:
  1. Procedura aperta: ogni concorrente interessato pu fare l'offerta;
  2. Procedura ristretta: solo gli imprenditori invitati dalle amministrazioni aggiudicatrici possono presentare un'offerta;
  3. Procedura negoziata: l'ente appaltante consulta gli imprenditori di propria scelta e negozia con uno o più di essi le condizioni del contratto. Quest'ultima, tuttavia, può essere utilizzata solo in casi eccezionali e particolarmente limitati.
Modalità di partecipazione dei prestatori: le Associazioni temporanee di imprese (ATI)
Sono autorizzati a presentare offerte anche imprese riunite sotto varie forme:

  • Consorzi;
  • Associazioni temporanee di imprese (ATI);
  • Gruppi Europei di Interesse Economico.
L'Associazione temporanea d'impresa è un istituto di derivazione comunitaria, che nasce dalla collaborazione temporanea tra più imprese, in cui ognuna di esse mette a disposizione i propri mezzi e la propria struttura organizzativa per l'esecuzione di un appalto pubblico. Con l'ATI non si crea un nuovo soggetto, ma un vincolo contrattuale di tipo associativo tra le imprese partecipanti.
Nel settore delle forniture e servizi, la norma stabilisce che alle gare possono presentare offerte anche imprese appositamente e temporaneamente raggruppate in un ATI. Allo stesso modo, la disciplina comunitaria sui lavori ammette la costituzione di un ATI, purché vi sia la volontà tra le imprese partecipanti di costituire, al momento dell'aggiudicazione, il raggruppamento, che non dovrà essere modificato. L'offerta, dunque, va sottoscritta da tutti i soggetti del gruppo con l'espressa dichiarazione di intenti di costituirsi in raggruppamento in caso di aggiudicazione.

Norme comuni di pubblicità
Il sistema della pubblicità, a livello comunitario, si articola in più momenti; esso è volto ad assicurare piena concorrenza nel settore. Il sistema prevede, infatti, le seguenti fasi:
1. la preinformazione;
2. la pubblicazione dei bandi di gara e di concorsi;
3. la postinformazione per singolo appalto.
1) Preinformazione
L'informazione preventiva consiste nel dare pubblicità nella G.U.C.E. (Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea) ai progetti di appalto dei soggetti tenuti all'osservanza della disciplina comunitaria. La norma, inerente gli appalti di forniture e servizi, impone che venga data comunicazione all'Ufficio delle Comunità europee di un bando di gara indicativo recante il totale della commessa, che le amministrazioni intendono aggiudicare nei prossimi 12 mesi, con importo pari o superiore, al netto di IVA, a 750.000 Euro. Mentre per gli appalti di lavori tale obbligo scatta per le commesse con valore pari o superiore a 5.000.000 di Euro. L'ufficio provvederà alla pubblicazione sia sulla G.U.C.E. che nella banca dati TED, nelle lingue ufficiali della Comunità, sebbene solo il testo in lingua originale faccia fede. Il mancato adempimento di siffatto obbligo da parte delle amministrazioni non costituisce vizio invalidante la gara. Da ci si desume che la natura giuridica dei bandi, attraverso i quali si realizza la preinformazione, è meramente dichiarativa e non costitutiva, che, invece, è tipica del bando vero e proprio.
2) Informazione: bandi di gara.
Il bando rappresenta lo strumento di pubblicità, trasparenza e non discriminazione. Esso è un atto amministrativo recettizio e come tale, fino al momento della sua pubblicazione non produce effetti nei confronti dei destinatari. La procedura di aggiudicazione di un appalto, infatti, assume rilevanza esterna dal momento della pubblicazione del bando di gara, cosiddetta fase ad evidenza pubblica. Il bando deve essere redatto conformemente ai modelli contenuti nelle norme. La lunghezza del testo, da pubblicare nella G.U.C.E. deve risultare di 650 parole circa.
Qualora le amministrazioni intendano aggiudicare una pubblica commessa con procedura aperta, ristretta o negoziata, devono inviare il bando all'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali della CE a cui fa seguito la pubblicazione per esteso del bando nella G.U.C.E. e nel TED.
I bandi di appalti pubblici italiani sopra soglia comunitaria devono, altres, essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e per estratto su almeno due quotidiani a carattere nazionale e sul quotidiano avente una particolare diffusione nella Regione in cui si svolgerà la gara.
3) Postinformazione
A seguito dell'assegnazione di un appalto o dell'espletamento di un concorso di progettazione, la stazione appaltante deve inviare, entro 48 giorni dalla stipulazione del contratto, all'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali della Comunità un avviso di aggiudicazione, il quale contiene il nome del vincitore ed il relativo prezzo di aggiudicazione.

Termini di partecipazione alle gare pubbliche
Sull'ente appaltante incombe l'obbligo di indicare nel bando di gara il termine ultimo per la ricezione delle offerte e delle domande di partecipazione.

Procedure aperte
Il termine di ricezione delle offerte non può essere inferiore a 52 giorni a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara.- Il termine può essere ridotto, tuttavia non inferiore a 36 giorni se c'è stata preinformazione.- In caso di urgenza la presentazione delle offerte non deve essere inferiore a 10 giorni.

Procedure ristrette:
Il termine di ricezione delle domande di partecipazione non pu essere inferiore a 37 giorni dalla data di spedizione del bando.- II termine può essere ridotto a 26 giorni se c'è stata preinformazione.- In caso di urgenza l'amministrazione pu fissare un altro termine, non inferiore, però, a 15 giorni dalla data di spedizione del bando.

Requisiti di partecipazione
Uno degli aspetti più importanti negli appalti pubblici è quello dell'idoneità del soggetto privato ad essere scelto per svolgere la commessa. I requisiti devono essere fissati nel bando; devono risultare adeguati alla natura e all'importanza dell'appalto e devono, altresì, essere posseduti alla scadenza del termine finale fissato per la presentazione delle domande di partecipazione.
La verifica delle caratteristiche richieste ai concorrenti si ha nella cosiddetta fase di prequalificazione, che precede la gara in tutte le procedure concorsuali.
E' escluso dalla partecipazione alle gare per appalti pubblici sopra soglia l'operatore economico:
a) che versi in stato di fallimento, di liquidazione, di amministrazione controllata, di concordato preventivo o in qualsiasi altra situazione equivalente;
b) nei confronti del quale sia in corso una procedura di dichiarazione di fallimento, di amministrazione controllata, di concordato preventivo oppure ogni altra procedura della stessa natura prevista dalle legislazioni e regolamentazioni nazionali;
c) nei cui confronti sia stata pronunciata una sentenza di condanna passata in giudicato per qualsiasi reato incidente sulla moralità professionale o per delitti finanziari;
d) che abbia commesso, nell'esercizio della sua attività professionale, un errore grave;
e) che abbia violato gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali o assistenziali dei lavoratori;
f) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle tasse e delle imposte secondo le disposizioni legali del paese in cui egli è stabilito o del paese dell'amministrazione aggiudicatrice;
g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni rese ai sensi dei punti precedenti.
La sussistenza di una delle predette circostanze comporta l'obbligo per la stazione appaltante di escludere l'impresa interessata.
Quando l'amministrazione aggiudicatrice chiede all'imprenditore la prova che egli non si trova nei casi sopra elencati, essa accetta come prova sufficiente: per a), b) o c), la produzione di un estratto del casellario giudiziario o, in mancanza di questo, di un documento equipollente rilasciato da un'autorità giudiziaria o amministrativa competente del paese di origine o di provenienza, da cui risulti che tale esigenze sono soddisfatte; per e) o f), un certificato rilasciato dall'autorità competente dello Stato membro interessato.
Ai concorrenti si richiede, inoltre, il possesso di particolari requisiti economico- finanziari e tecnici.
Per quanto attiene alle capacità economiche e finanziarie si devono fornire le seguenti referenze:
1. idonee dichiarazioni bancarie;
2. la presentazione del bilancio del fornitore o prestatore di servizi;
3. una dichiarazione del fatturato globale dell'impresa, relativo agli ultimi tre esercizi finanziari.

La dimostrazione dell'idoneità tecnica, invece, può essere data mediante:
FORNITURE
a) presentazione di un elenco delle principali forniture effettuate negli ultimi tre anni;
b) descrizione delle apparecchiature tecniche, delle misure prese dal fornitore per garantire la qualità;
c) indicazione dei tecnici o degli organismi tecnici responsabili della qualità;
d) campioni, descrizioni dei prodotti da fornire;
e) certificati rilasciati da uffici addetti al controllo della qualità

SERVIZI
a) elenco dei principali servizi prestati negli ultimi tre anni;
b) elenco dei titoli di studio e professionali dei prestatori di servizi;
c) indicazione dei tecnici addetti al controllo di qualità;
d) indicazione del numero medio annuo di dipendenti;
e) descrizione delle attrezzature tecniche, dei materiali e degli strumenti adottati per garantire la qualità;
f) indicazione della quota di appalto che il concorrente intenda subappaltare.

LAVORI
a) titoli di studio e professionali dell'imprenditore e/o dei dirigenti;
b) elenco dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni;
c) dichiarazione dalla quale risultino l'attrezzatura, i materiali e i mezzi tecnici che verranno utilizzati;
d) dichiarazione dalla quale risulti l'organico medio annuo dell'impresa con riferimento agli ultimi tre anni;
e) dichiarazione indicante i tecnici addetti all'esecuzione dei lavori.

Limitatamente agli appalti pubblici di lavori, ogni imprenditore che desideri partecipare ad una commessa comunitaria può essere invitato a comprovare di essere iscritto nel registro professionale alle condizioni previste dalla legislazione dello Stato membro in cui è stabilito:
  • per il Belgio: Registre du Commerce; Handelsregister;
  • per la Danimarca: Handelsregistret; Aktieselskabesregistret;
  • per la Germania: Handelsregistrer; Handwerksrolle;
  • per la Grecia: il Registro delle imprese contraenti del Ministero dell'ambiente, dell'assetto territoriale e dei lavori pubblici;
  • per la Spagna: Registro Oficial de Contratistas del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
  • per la Francia: Registre du commerce; Repertoire des   metiers;
  • per l'Italia: Registro della Camera di commercio, industria,   agricoltura e artigianato.
  • per il Lussemburgo: Registre aux firmes; Role de la
      Chambre  des metiers;
  • per i Paesi Bassi: Handelsregister;
  • per il Portogallo: Comissao de Alvaras de Empresas de Obras   Publicas e Particulares;
  • per il Regno Unito e l'Irlanda: l'imprenditore pu essere invitato a presentare un certificato del Registrar of Companieso del Registrar of Friendly Societes.

Criteri di aggiudicazione dell'appalto
I criteri sui quali l'amministrazione aggiudicatrice si fonda per l'aggiudicazione dell'appalto sono:
  • o unicamente il prezzo più basso;
  • o l'offerta economicamente pi vantaggiosa. In tal caso verranno valutati vari criteri relativi all'appalto: il prezzo, il termine di consegna o di utilizzazione, la qualit, le caratteristiche estetiche e funzionali.

Se, per un determinato appalto, le offerte appaiono anormalmente basse, l'amministrazione aggiudicatrice prima di rifiutarle, richiede per iscritto le precisazioni che ritiene utili in merito agli elementi costitutivi dell'offerta e verifica detta composizione tenendo conto delle giustificazioni fornite.

Subappalto
La normativa comunitaria consente il contratto di subappalto, ovvero il negozio giuridico in forza del quale l'appaltatore conferisce ad un terzo il compito di esecuzione di parte dell'opera da lui assunta con il contratto di appalto, pur rimanendo in capo a quest'ultimo la responsabilità di realizzazione nei confronti del committente.
L'affidamento in subappalto è possibile a condizione:
  1. che i concorrenti abbiano indicato, all'atto dell'offerta, i lavori o le parti di opere che intendono subappaltare o concedere in cottimo;
  2. che l'appaltatore provveda al deposito del contratto di subappalto presso la stazione appaltante almeno venti giorni prima della data di effettivo inizio delle relative lavorazioni.
ATTUALE QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO

FORNITURE

-Direttive CEE n. 93/36 e 97/52;
D. Lgs. N. 358/1992 (Testo unico in materia di pubbliche forniture)

SERVIZI
Direttive CEE n. 92/50 e 97/52;
D.Lgs. n. 157/1995

LAVORI
Direttiva n. 93/37
L. n. 109/1994 e succ. modifiche (Legge quadro sui lavori pubblici);- D.P.R. n. 554/1999 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici)

Merita, infine, di essere menzionata la proposta di una nuova Direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo sugli appalti pubblici. Tale proposta, presentata alla Commissione, ha lo scopo di semplificare il quadro normativo in materia delineato dalle "classiche" direttive.
Assume, infatti, la forma di un testo unico entro il quale riunire le precedenti norme sugli appalti di lavori, servizi e forniture.
Tra le modifiche di fondo che sono al vaglio, si deve ricordare l'assetto legislativo che verrà attribuito all'e-procurement, ovvero alla nuova modalità di svolgimento delle commesse pubbliche attraverso la rete informatica. Secondo le analisi svolte dall'UE, nel 2003, saranno il 25% gli appalti aggiudicati elettronicamente. Inoltre, è in discussione anche un'eventuale modifica delle soglie comunitarie.

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